攫取土地和堆积债务的地方政府融资方式，已经无法再实施。

“潮白新城”的居民太明白“住楼”这个词的意思了——将农民赶出他们的土地，逐出他们的家园，让他们住进没有电梯的新住宅。这是一种人为的城镇化。在此过程中，地方政府迫不急待地攫取弥足珍贵的土地。事实上，潮白新城是是由六个村庄转化而来的，现在成了贫民窟：荒凉、闭塞，垃圾满地。在一面水泥墙上，用雪白的大字禁止村民抗议。如，在政府信访办前放花圈和停尸，都会被视为犯罪。

“潮白新城”这个名字本身，即体现了对此小区进行规划的地方政府官员的思维模式：让村庄消失，并在原来的地方建造56块住宅，以产生一个城市化的样子。就福利而言，这里居民仍然是农民，但对那些满怀自豪感的地方地方官员来说，城市化指标非常有用，因为这体现了政绩。“潮白新城”在河北香河，北京城东45公里。跟中国的其他地方政府一样，香河也有城市化指标：到2017年，达到 60% ，而整个国家的标准是，在2020年达到60%。2008年全球金融危机后，为了刺激经济增长，政府开始加大指标。为了实现这些指标，地方政府只得进行大规模融资。结果是：快速增长的债务使得投资人目瞪口呆（不是体量过大，而是增长的加速度太快）。

土地的好处很多，不但可以通过直接卖地取得资金，还可以将土地用于担保在银行取得融资。从上世纪90年代以来，这种学自香港的“土地批租”制度深受地方政府的喜爱。以此为根据，潮白新城这样的“新型农村公社”被建造出来了。在全国范围内，已经有成百万的农民被迫离开原来生活的地方。据媒体报道，一位地方领导在2010年的讲话中说，在三至五年，也就是仅一个任期内，就要拆迁总人口达一百万的多个村庄。以沿海的山东为例，2009年以来，将1200万农民转移到新了建立的5,200个新型农村公社。按地方政府的说法，这叫“迅速城镇化”。

现代化不都是好事

对地方的作法，中央政府不甚满意，并多次发出警示，要求地方政府通过与农民协商的方式解决问题，但收效并不明显。北京的媒体也曝光了几起农民在被迫“住楼”过程中发生的可怕事件，并将其与英国18、19世纪的圈地运动相提并论—— 当时，英国的地主剥夺了农民使用公共土地的权利。去年九月，《新民晚报》详细报道了“潮白新城”满是裂缝的墙壁、灌水的地下室、下沉的天花板和漏水的下水管道。

一些地方政府进行的强拆，也引起了农民的不满。据一家官方媒体的报道，信访总量的60%跟地方政府的强拆有关。多伦多大学的Lynette Ong说，有些强拆甚至跟黑社会有点关系——地方政府雇佣这些社会渣滓，将农民赶出家园。有时，这种大规模的驱赶会引起农民的抗议，但强力策略会震慑住农民，使其抗议顿时瓦解。微博、微信这些社会媒体上不时曝光强拆过程中发生的人命事件，让中央政府感觉很尴尬。但是，比强搬更严重的，是隐藏其后的失控的金融系统，以及未履行职能的地方政府。

潮白新城就是很好的例子。地方政府将25 英亩强征来的土地卖给开发商——秀兰集团。在此土地上，这家开发商用建造了—群奢侈的法式建筑：左岸城。一条宽广的马路将其与农民的新住宅分开。我们不知道秀兰集团的总投资额是多少，也不知道其资金来源。

但这家公司的网站披露，它跟一家国有的大型信托公司有良好的合作关系。在中国，信托公司的数量非常多，并且公开承认其为地产项目提供融资。信托公司作为“二银行”，受到的监管比正规银松得多。渣打银行的Stephen Green 将这种“银信合作”称为“正规银行的影子活动”，即银行让信托替它们做银行不愿意或不方便做的事情，如向房地产和其他风险较大的项目发放贷款。

在资产端，银行和信托公司主要是通过出售理财产品(WMPs)取得资金。理财产品提供的收益率，远比存款高。在中国，存款利率的上限是受到管制的，很低，甚至真实利率是负的。这种源自苏联的金融模式，一下子还无法全部摆脱。理财产品是一种短期融资工具，但支撑的往往的长期项目，这就产生了期限错配，很危险—很多金融机构通过发行新理财产品来支持到期产品的本息。 2012年，当时的中行行长，现在的证监会主席肖钢称之为“就某种意义而言，...... 这是一种宠氏骗局”。

从理论上讲，当理财产品出问题时，银行并不承担责任。但事实上，当出现违约后，总能找着办法不让投资人承受太多损失，甚至不承担任何损失。（迄今为止的最大的一个潜在违约，是通过工行发行的4.9 亿美元的信托产品。在今年1月份，信托产品到期。信托产品投向的一家矿产企业，在凭借己力已经“玩不转”的情况下，突然得到“绿灯”，继续往前推进。）

由于没有中央政府的授权，地方政府不能从正规的银行借款，也不能发行市政债券。逐渐地，地方政府成了影子银行最大的债务人。通过影子银行借来的资金，大多用于基础设施建设，包括对村庄进行拆迁，希望由此导致的“城镇化”能刺激经济增长。为了应对2008年金融危机，中央政府放松了信贷。2009年，信贷数量翻倍。许多资金以各种方式直接间接地涌向地方政府的手里，而地方政府沉醉在投资的狂热中。带来的结果是债务的增长。理财产品和地方债务，成了境外投行和媒体看空中国经济的主要原因。

我们有足够的理由担心地方债务，以及其对金融机构影响。但是，发生金融崩溃几乎是不可能的。根据国家审计署去年12月发布的审计报告，在2013年年中，地方政府直接负债10.9 万亿人民币 ($1.8万亿美元 )，比2010年增长了60%。这无论如何算不上严重。即使加上地方政府或有债务（如地方国企的债务），这个数额也仅为GDP的三分之一。中央政府不可能让地方政府违约，所以这些债券主要是中央政府所担心的事情。研究机构GK Dragonomics认为，地方政府的总债务可能达到GDP的70-80%，这个数字依旧比许多发达国家低得多。而这些发达国家，增长比中国缓慢得多。

但不能否认的是，地方债务带来的风险确实在一点点地累积。标普认为：如增长放慢，以前看起来可行的项目，就会变得不可行。标普勾画了一个场景：信托产品违约，投资人不再购买新产品，导致非银行金融机构的资金来源枯竭。这样，投资下降，结果是房地产价格下降。而不良贷款增多，对银行形成压力。信贷进一步收缩，从而进一步危及经济增长。但是，如遇到这种危机，中央政府会将不良贷款从银行的帐上剥离，并指令银行继续放贷。同时，中央政府会增加投资——尽管这种作法不能从根本上解决问题，但绝对可以避免迫在眉睫的危机。

为了一劳永逸地消除这种金融风险，中国必须进行一系列金融改革。最紧迫的是，取消对银行存款利率的限制。这样，老百姓就不会将存款转移至风险过大的理财产品。种种迹象表明，中国的改革正在朝这方向走，但力度远远不够，只是中央一直在强调市场的作用。周小川在三月表示，在一二年内完成利率的全部自由化。但银行本身对这种改革一点热情也没有，因为存款的高利率，会削弱它们的利润空间。

在以下二个对改变地方政府债务困境很关键的领域，改革的进展也同样放缓：一个是地方政府的投资义务，如基础设施的融资方式；另外一个是农村集体土地所有权。这二个领域的改革，对于中国进行新型的“以人为本”的城镇化能，以及抑制地方政府征地的冲动，能起到至关重要的作用。

地方政府缺乏进行投资的资金，但这个问题是中国政府自己造成的。1994年，由于中央政府收入在国家总收入中的份额急剧下降，政府对税收系统进行了大调整，以确保中央政府的收入。但是，这次税收改革增加了地方政府的负担，因为地方政府还得对教育和医疗保健这些费钱的事项负责。通过省级政府，中央政府向地方政府进行了一定的转移支付，以满足地方政府基本费用，但远远不够：地方政府只占国家财政收入的一半，确要对80%的费用承担责任。

为了填补这个“窟窿“，地方政府将手伸向了农村集体土地。由于城市房地产已经为个人所有，法律对之提供了很好的保护。也就是说，城市居民的房地产权利从上世纪90年代末以来得到了极大的加强，但农民的土地权利，确定不是这样。根据美国Landesa 农村发展研究所的统计：在其调查过的1,791个村庄中，在2007 — 2011年间，征地的数量提高了将近三倍。来自土地的收入，2001年占地方政府收入的六分之一，十二年后，已经升至四分之三。

城市化的成本

给予农民工城市的福利，是一项花钱的事。除非能找到一种帮助地方政府融资的新方式，否则解决的方法还是老路子：继续征地。中央政府可能会提供些帮助，但在多大程度上能负担得起？对于可能要求的费用的测算，研究机构得出的结论非常不一致。中国社科院的报告认为，让一个农民工享受城市的全部福利，成本是13万元。2010年进行的一项政府研究，得出的数字为8万元。但是，华盛顿大学的Kam Wing Chan认为，即使每个农民工10万元，总数额还是可以控制的。

根据陈教授的测算，这个数额为23万亿元，相当于中国2012年GDP的44%。这么大的数字，没有一个经济体都能够承担。但这些费用，不会是一下发生。如果以渐进的方式进行，每年将2000万农民工融入城市，意味着每年花费2012 GDP的3.8% ，则完全可控。事实上，10万元医保和其他费用能延及终生，所以将2000万人变成城市居民的年成本，为2013 GDP的0.1%。陈教授说：这仅相当于中国2008年奥运会所花费用的五分之一。

这将意味着，让农民取得对土地的全部所有权。但这样做的话，会使地方政府征地变得更加困难，更难找抵押品物来借巨额的债务。但这样，可以使农民的力量增强，甚至还可能结束村干部的独裁——有些村干部利用手中掌握的对土地的权力，将国家、集体利益塞进了个人的腰包。去年11月，政府保证让农村集体土地（非耕地），以同等条件进入市场。但这需要时间——在农村，甚至断定谁拥有哪块土地，也是件棘手的事。更重要的是，地方政府对于送出已有的“现金奶牛”，反应并不积极。

但是中央政府得继续推进这件事。如果说金融稳定和社会稳定还不能作为充足的理由，还有一个因素应该考虑：由于地方政府随心所欲地的征地，由此带来城市化的野蛮生长。这种不受限制的扩张，在美国的一部分地区可能有效，因为那里有大量的空地（尽管以环境和生活质量为代价）。但在中国，在过去的三十多年内，城镇化迫使大约大量农民离开土地，得到的补偿并不充足，这种发展方式难以为继。

译自：《经济学人》 2014年4月19日