金融危机系列文章的第四篇讨论公共债务的增长，以及政府削减公共债务的时机

《经济学人》 2013 年9月28日 译者：柯荆民

经济学家是一群爱争论的动物。在金融危机前，大多数人认为：财政刺激已经过时；货币政策能够熨平经济周期，而政府增加支出或减税以对付失业的方法，只会把事情搞砸。但是，在2008年金融危机后，这种看法已经改变。

如何从本本出发，经济学家还存在疑虑，而经济的快速崩溃，让政府不得不采取行动。2009年，为了刺激经济增长，许多国家推出了“天量”税收减免和额外支出方案。作为世界主要经济俱乐部G20，成员国的刺激平均达到了 GDP的2%。2009年，奥巴马任职总统的首要措施，就是签署《美国复兴和再投资法》。这是一个总额达8310亿美元的刺激计划，几乎占了当年GDP的6%，绝大部分会在接下的三年内花出。

凯恩斯的拯救

刺激计划支持者灵感的来源是凯恩斯。凯恩斯的信徒们断言，当储蓄过多时，衰退出现，因为，当太多的人愿意储蓄而太少的人想投资时，包括人工在内的资源就会闲置。企业和家庭储蓄过多的原因，可是是财务上的不确定，也可能是急于“去杠杆”――减少债务和资产的比率。

通常情况下，中央银行通过调节利率来抑制储蓄和鼓励借贷，以刺激经济增长。但是，在2009早期，即使大多数国家的中央银行已经将其主要利率几乎降至0，也作用甚微。一些学者认为，尽管利率很低，高负债成为人们借入他们想要的数额的最大阻碍。凯恩斯主义者认为，政府应该弥补企业和家庭的消费乏力，通过多借和多花（或者少征税），以让过多的储蓄发挥作用。

由于“乘数”效应，当经济不景气的时候，财政刺激会特别有效。举一个例子，花一美元建铁路，会变成建筑工人的工资。这名建筑工人在杂货店购物，就增加了店主的收入。这名店主自己也可能去购物，如此循环下去。这样，每1美元的刺激，就可能导致2美元的产出 – 乘数为2（乘数也可能适用于政府的削减，放大了GDP的减少数量）。这样，政府就能以少量的财政成本，产生巨大的经济效果。

当政府已有额外的成本时，刺激计划尤为需要。从2007年至2010年，发达国家总债务额与GDP的比率急剧上升，从平均74%至101%。在英国，公共债务从GDP的 44% 升至79%，而美国也从GDP的66%升至98%。希腊上升40个百分点，达到了GDP的148%（见表1）。希腊的赤字如此之高，以致在希腊政府公布这个数字后，引发了对南欧国家公共财政的信任危机，甚至欧元的存活都受到置疑。

刺激不是导致债务巨增的主要原因。公共财政最大的拖累，来自由于低利润和高失业导致的税收锐减。财政购买增加了财政支出，如同自动稳定器――当经济衰退来临时，失业救济等措施自动地提高了支出，从而刺激了需求。据IMF估计，自2008年以来，政府债务增加的60%来自突然减少的收入，超过刺激和购买成本二者之和的二倍。

2010年，经济增长恢复后，一些政治领袖认为，到了削减公共支出的时候了。另外一些政治领袖则认为，经济复苏还过于脆弱，所以还不能有任何紧缩的想法。无疑，财政整顿（即削减开支和增加税收）最终是需要的，但是对于何时开始，还存在争议。

英国迅速走向节制，于2010年结束了刺激计划，并且计划进一步削减。从2010年至2011年，政府逐步减小了其“结构性”预算赤字，调整其周期成本二个百分点，并准备在2012年和2013年进一步调低（译者注：周期性成本指一国财政赤字中因经济周期性波动而产生的部分。例如，随着经济增长放缓，税收下降及福利支出上升，财政赤字会趋于恶化。经周期调整后后的财政赤字剔除了经济周期性波动对预算的影响）。随着危机蔓延，几个南欧国家不得不进行进一步的削减。但是，美国却进一步提高支出，给先前的刺激计划增加了税收优惠。结果是，美国的结构性赤字下降得很慢（见表2）。

关于政策的争论取决于二个不确定性：一个是乘数的大小。怀疑主义者认为，乘数并不大，所以无论是刺激还是节省，都不会对产出或职位数量有太多影响。他们认为，刺激只是吸走了可能被私人企业使用的资源。更重要的是，企业和家庭可能将其所得进行储蓄，而不是花掉来促进经济，因为企业和家庭会认为，政府的“善举”是暂时的，税单会随时会恢复。

凯恩斯者对于此类担心不屑一顾。他们认为，在存在高失业和私人部门对于贷款的需求减少的情况下，政府对私人活动形成“挤压”的风险是很小的。事实上，在“资产负债表萧条”时，负债的家庭因下降的资产价格所迫，会快速支付借款，所以通过财务刺激来提高收入，会加速财务调整。这样，可以导致更快的经济复苏。

另一个问题是，在不伤及经济的情况下，发达国家能够承担多少债务？通常情况下，随着公共债务增加，贷款人会要求挥霍的政府支付更高的利息。这样，会产生对所有人都高的利息，阻碍经济增长。但是，刺激计划的支持者认为，经济下滑里，利率较低，此种情况下，没有理由担心债券市场里的要求提高利率者。

无可避免，学术上充满了争议。哈佛大学的Carmen Reinhart和Kenneth Rogoff发表了一篇经常被引用的论文。在论文中，他们认为：如果政府债务达到GDP的90%，经济增长率急剧下降。随后的研究也证明了经济增长和债务的负相关关系，尽管数字不总是90%。哈佛大学的Alberto Alesina和高盛Silvia Ardagna的研究表明：“财政正确”，尤其是减少开支而不是增加税收时，确实能促进经济增长。

凯恩斯者不赞成上述结论。他们指出：缓慢的经济增长可能是高负债的原因，而不是其症状，而Alesina先生的“增长性节省”不过是白日做梦。他们观察到，在过去，产生此种情况的条件不同：如政府借贷吞噬了宝贵的信贷资源，将私人企业的借贷利率拉高，较低的赤字可能会降低利率，并引发投资热潮。但是，许多发达国家的利率已经很低，问题在于过度的储蓄。

凯恩斯者断言，更重要的是，在糟糕的下滑过程中，乘数比平常高得多。西北大学的Lawrence Christiano, Martin Eichenbaum和Sergio Rebelo的研究表明：在利率为零的情况下，乘数可能比2高一些，因为在此情况下，人们比平常得到更大的刺激去进行消费，而非储蓄。其他研究发现，金融危机会抬高乘数。Larry Summers（Obama刺激计划的设计师）和加州大学的Berkeley认为：考虑到延长的失业成本，在长期衰退过程中，刺激应该是值得的。

时间给出了答案。去年年初，McKinsey发表的一份报告指出，在美国，财务去杠杆比英国和欧洲快多了。同样是去年，IMF发布了一份经济预测的分析报告，认为：节省对增长的损害比人们预想的要大。IMF得出的结论是，政府计划的削减越大，对其预测的增长就越低。对于每次支出的削减，乘数大概是研究人员起初设想的2倍。自2011年至2012年，西班牙的节省，减少了政府的结构赤字大于2个百分点，但是，削减将经济推入了衰退。事实上，政府的净借款反而上升。

今年4月，来自马萨诸塞大学的研究，动摇了Reinhart-Rogoff的发现，即当债务达到GDP的90%时，增长锐减。经证明，错误的分析和存在争议的数据选择得出了此结果。债务达到何种程度会伤害经验增长，以及此种看法是否为经验法则，经济学家还没有达成一致。

但是，这不意味着高涨的公共债务不值得担忧。新的研究表明，负债少的政府更有可能通过刺激来促进增长，可能是因为负债少的政府认为自己能够偿付得起。可能还可以负债更多（日本的政府债务现在是GDP 的245%），但是，就某种意义而言，太多的赤字会产生债务危机。对于一个国家信用的担心，会让债权人要求更高的利率，这样加剧了债务人的困境。

债券市场何时发生转变，取决于一系列因素。被视作安全港的经济（如美国和瑞士）有更多的回旋空间-- 经济突变减少了它们的借贷成本，而不是增加。如果大部分债权人都是本国人，如日本，也是有用的。因为对债权人的支付有助于发展本国经济。

如果债务以一个政府不能控制的货币标明，更容易发生恐慌，因为在此情况下，中央银行不能担任最后贷款人的角度。比如，对于欧洲中央银行是否会担当这种角度的不确定性，推动了欧债危机。极端的对于政府债券的购买，会增加对于通货膨胀的担心，原因是这种做法会导致借贷成本升高，因为债权人会要求通货膨胀风险补偿。但是，在金融危机中，经济是如此脆弱，中央银行对于政府债券的购买，被证明是对投资人的进行“打气”，而非增加其担心，部分原因是因为恐慌减少，违约风险降低。

最后结算的日子可能比看起来要近。银行失败后，很容易将债务负担从“温和”转向“崩溃”。基于金融危机后，政府对于银行债务的估计，在危机前，爱尔兰商业银行的资产膨胀至GDP的600%；冰岛的债务从2007年GDP 的5% 狂增至2012年的117% 。

削减时机

简而言之，节省仍然值得重视。但是，重视达到什么程度呢？一些经济学家认为，应该削减支出，而另外一些经济学家认为，较高的税收也会起作用。二种作法都有成本。对收入征税，可能扭曲劳动市场；而消费税会产生通货膨胀，产生相反的货币政策效果。但是，相比以上作法，削减支出更不受欢迎，而且还会加重不平等。

但是，这去几年的经验表明，转向节省的理想时机，应该是经济能够承受的时候。当然，不是所有的政府有这个奢侈。在条件许可时，节省计划越可信，国家就有更多的空间来摆脱债务。比如说，希腊不能再延迟削减，因为它已经无法再靠借货来弥补赤字缺口。IMF建议，有更多空间的国家应该制定削减赤字计划，以在从长期角度内稳定其债务。凯恩斯说得好：节省的时机，是繁荣，而非衰落之时。