摘要：审批制重视事前的监管，在准入的时候设置门槛；而备案制，对于前端放开，只是加强事中和事后监管。“轻审批”和“重监管”是当下我国外商投资领域改革的趋势和方向。

一方面是加强反垄断、反贿赂、国家安全审查等严格执法，以约束这些随时可能会兴风作浪的“巨无霸”；一方面是符合国际潮流，放松管制，实行以上海自贸区“负面清单”制度为代表的更加宽松的外资投资政策。中国利用外资，已经到了一个新阶段，“轻审批”和“重监管”是当下我国外商投资领域改革的趋势和方向。这意味着，今后外资企业从事合法经营会遇到越来越少的管制；相反，一旦涉及违法行为，会面临更加严格的执法，违法的成本大幅度增高。

最近，有二则有关跨国公司的新闻备受关注：一个是大型跨国药企葛兰素史克行贿案；另一个是国际知名投行摩根大通因雇佣中国高官子女而被美国执法部门调查。

这两个案件并不孤立，它们暴露出外资企业在华违规操作的冰山一角。人们不禁要问，这些外资企业怎么了？在西方发达国家是守法模范，怎么到中国就变成了“坏孩子”？难道是在中国违法的制度成本过低，以致让它们如此胆大妄为？

上世纪八十年代初，中国实行改革开放，引进外资企业，除了出于获得资金、技术的考虑外，很重要的原因，是希望向这些外国公司学习国际经验。现在，人们苦涩地意识到，这些管理经验有可能是负面的。所以，引进外资企业是把双刃剑，关键在于如何运用。

葛兰素史克案发之后，包括法国赛诺菲公司和美国礼来制药在内的多家外国药企业也被立案调查。不仅是对药业公司的反贿赂执法，对外资奶粉企业的反垄断执法也得到加强，8月7日国家发改委开出反垄断的天价罚单：合生元、美赞臣、多美滋、雅培、富仕兰和恒天然等多家公司被罚款，总额达6.7亿元，其中绝大部分是外资企业。此外，“棱镜门”事件之后，对于美企“八大金刚”(思科、IBM、微软、高通、英特尔、苹果、谷歌和甲骨文)是否会对国家安全造成威胁亦在讨论、调查之中。

上述反贿赂、反垄断和国家安全审查的一系统正在发生或可能要发生的执法，使得有一些质疑的声音产生：随着中国国力的增强，中国新政府是否对外资企业的态度有所转变？

无疑，这种想法过于偏激。有些熟悉中国的外国媒体看出了问题的关键。在最近一期《经济学人》中有篇《跨国公司：“金刚”还是“金蛋”》的文章，对此现象进行了解读。该文章认为，跨国公司由于能给中国带来技术，对中国而言，仍然是会下蛋的鹅，而不会被认为是收集中国情报的“金刚”。中国之所以对跨国公司采取一系列执法措施，主要是由于其国内原因。

更具说服力的、硬币的另一面是，在打击外国公司违法行为的同时，中国正在实行更加宽松的外资投资政策。典型的例证是即将成立的上海自贸区：在位于上海的28平方公里的试验区内，将要进行涉及投资、贸易、金融、行政法制等四个重点领域的改革；试点成功后会向全国推广。

尽管由于个别金融监管部门持有不同意见，上海自贸区总体方案目前尚未公布，但据报道，上海自贸区改革的主要目标是：将对外资企业试行准入前国民待遇，加快制订负面清单；对负面清单之外的领域，将由审批制改为注册制。这种“以准入后监督为主，准入前负面清单方式许可管理为辅”的投资准入管理体制，无疑是中国外资投资政策的重大转变。

这就意味着，中国外资政策的取向，在严格执行刑法、反垄断法和国家安全法等法律的同时，正朝着“轻审批”、“严监管”的方向转变。同时，为了给外资企业提供更好的环境，将在上海自贸区内放开外汇及利率管制，从而促进跨境商品和资本的流动。

准入前国民待遇，实质是把外国企业在设立前，视同内资企业，从而实行同等对待。这是以实行“负面清单”为基础的。因为负面清单剔除了不允许外资投资的领域，如军工、电讯等。这就意味着，除了负面清单上所列的行业，外国公司在中国设立企业，可以像内资企业一样直接去工商局注册，不再需要发改委和外经贸主管部门审批。也就是说，除极少数领域外，内资企业如何设立，外资企业就如何设立。

负面清单是国际上通常采用的模式，迄今为止，全球有77个国家采用这种模式。在负面清单管理模式下，将不开放的行业列在清单上，明确说明这些行业不开放或存在限制；而未列入清单的行业就是开放的，在未列入清单的行业从事投资，不用经过任何审批，可直接去工商局注册。负面清单模式后面蕴含的法理是，只要是法无明文禁止的均可以做。这种管理方法无疑会激发外国企业的积极性。

在现行体制下，我国对外商投资分为鼓励类、限制类、禁止类三类，并以外商投资产业指导目录的形式进行发布，即所谓的“正面清单”。“正面清单”使得监管部门有机会进行事前审查，但存在最大的问题是缺乏效率。另外，采用审批制进行甄别，会形成很大的灰色地带，从而为权力寻租打开了大门。

在上海自贸区采用的这种“以准入后监管为主，准入前负面清单方式许可管理为辅”的体制，无疑是中国外资投资政策的重大转变，是“李克强经济学”的体现之一。“李克强经济学”的实质是免除一系列行政审批，降低市场和企业的交易成本，从而释放改革红利，促进经济增长。

以金融业为例，从目前的讨论看，上海自贸区极有可能采取“保税区+离岸金融中心”的模式。在离岸金融方面，会进行以下改革：1.制定较低的金融业准入门槛，从而吸引更多的外资金融机构入驻区内；2.实行人民币存贷款利率完全市场化；3.实行人民币汇率市场化，并完全放开基于人民币汇率的衍生品交易；4.实行人民币资本项目可兑换。以上目标的实现对于外资企业的促进是巨大的：放开外资金融企业准入，可以使更多的外资金融企业进入，从而为外资企业提供更多更好的金融服务；实行人民币存贷款利率完全市场化，可以让外资企业得到更好的融资服务；最重要的是，是实行人民币汇率市场化和人民币资本项目可兑换，可以大大地降低外资企业汇率风险，自由地进行资本的进入和退出，这是外资企业多年梦寐以求的。

审批制重视事前的监管，在准入的时候设置门槛；而备案制，对于前端放开，只是加强事中和事后监管。“轻审批”和“重监管”是当下我国外商投资领域改革的趋势和方向。可以说，中国政府对奶粉、医药和汽车等外资比较集中的领域加强执法，正是在这方面进行的演练，今后加强执法会成为常态。但同时，推进“轻审批”方面的改革，放开包括金融业在内更多行业，会使外国公司获得更多投资机会，以及为外国公司在中国投资提供更好的机会。中国外资政策的变革导致的结果将是：外资企业从事合法经营会遇到越来越少的管制；相反，一旦涉及违法行为，会面临更加严格的执法，违法的成本大幅度增高。