作者按：监管部门应该加强与公安部门的合作，在银行间债券市场成立稽查局，打击债券犯罪,真正实现注册制，因为注册制的实质，是监管部门放弃事前的判断，而将精力放在信息披露，以及打击操纵市场、内幕交易和利益输送等待证券不法行为上。

以下为作者2013年5月4日，接受《中国企业报》金融版记者独家采访，就中国债券市场的建设，提出自己的看法和感悟。（有删改）

监管的法理依据该如何厘清

问：对于证监会而言，其监管重点落于证券基金机构与从业人员的违规行为身上，这属于机构监管。而央行则是对于银行间市场丙类账户采取未来逐步取消或升级、中债登暂停三类账户开户，这是对于银行间市场的规则重建，属于业务监管。二者监管的法理依据该如何厘清？

答：证监会对基金进行监管，依据的是《证券法》和《投资基金法》。人民银行对债券市场进行监管，依据的是《中国人民银行法》第四条。该条规定央行的职责之一为“监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场”。因此，就法律角度而言，证监会可以对其监管的机构证券公司和基金进行主体监管，如禁止基金公司代持，但没有干预银行间债券市场的权力。

周小川行长最近发表讲话，欢迎证监会来银行间债券市场进行监管，我们只能理解为部门之间进行合作的友好表示，但这种作法本身并没有法理依据。换句话说，在上述《证券法》和《中国人民银行法》修改之前，证监会进入银行间债券市场进行监管是违法的；而对银行间债券市场进行监管，是央行的法定职责。

银行间债券市场监管存在哪些问题

问： 一场由审计风暴掀起的债市制度重构，使得现有体系中的弊端暴露，银行间债券市场监管存在哪些问题？

答： 银行间债券市场的监管，存在以下问题：

1.从监管理念上看，过于强调创新，对制度建设重视程度不够。无论是中国还是美国，证券市场的监管都是“一紧一松”。当市场过于低迷时，一般就会“开闸放水”，以便推出证券产品，活跃市场。但是，一旦市场发展达到一定程度，就应该进行制度建设，加强监管。例如，银行间市场本身推出中票是存在争议的，借助08年刺激计划，中票生存下来并了得到很大的发展。这时，就应该及时加强制度建设。

就短期融资券而言，2005年，短期融资券作为一年之内的债券，规定是注册制，但很难说这是真正的注册制，因为真正的注册制是以惩罚虚假陈述、及时有力地打击证券不法行为作为前提和基础的。银行债券市场，既没有惩罚虚假陈述的法律，也没有惩罚虚假陈述的典型案例。山东“海龙”那么大的财务造假案，发行人得到的惩罚仅为注销额度，中间涉及的中介机构都没有什么实质影响。比较“万福生科案”将管理层投入监狱，并对中介进行严惩，山东“海龙”的处理实在是过轻。

注册制，即证券监管机构上报的文件只进行形式审查，而不进行实质审查的制度，是美国证券法上规定的制度，也是我国证券发行改革的方向。而注册制是建立在“造假”要承担刑事、行政和民事责任，付出巨大的违法成本的基础上的。对证券不法行为的查处，是实行“注册制的前提和基础。

 在注册制下，监管后置，也就是说，在此情况下，监管机构的职责主要是加强信息披露，并且打击操纵市场、内幕交易和利益输送等证券不法行为。以美国为例，美国证监会刚上任的主席怀特，本身就是政府律师出身。美国证监会的官员，大部分也是律师。其职责，就是打击证券市场中的不法行为。

2.从监管机构上看。人民银行本身作为货币机构，直接监管债券市场本身就很勉强，另外，对银行和信托进行主体监管的是银监会，对证券公司和基金公司进行主体监管的是证监会，财政部对国债进行客体监管，发改委对企业债进行客体监管，央行只是监管银行间债券市场。而交易商协会的监管，是一种自律监管。自律监管本身就缺乏行政监管的力度。如果看美国证券史，就不难发现，美国的债券市场，开始是由代表交易商利益的纽约交易所自律监管的(纽约交易所是证券交易商的自律性组织)，后来，历经美国证监会几任主席（如Landis 和Douglas ）强有力的斗争，才将惩治证券不法行为的权力收回。

从中国的现实情况看，作为一线监管机构的交易商协会本身只是一个局级单位，如何监管部级的开发银行和副部级的几家国有商业银行？就是债券的登记结算机构中债登本身，也是局级，跟协会平级。由于行政级别不够，交易商的监管是心有余而力不足。

3.在监管方法上看，银行间债券市场有先天的不足，没有象证监会那样，成立稽查局，就意味着追究证券刑事犯罪不会太严厉。证券不法行为承担的法律责任，应该是行政处罚、民事赔偿和刑事追究，三位一体。现在银行间债券市场的情况是，光有自律，行政处罚很弱，更不用说民事赔偿和刑事追究了，这很不正常。

应该抓住审计风暴的契机，加大证券不法行为的违法成本。有三条现在马上就可以做的：一、央行应该担负起责任，加大行政处罚力度，不能光是交易商协会和风细雨式的自律管理。二、央行和交易商协会应该加强与公安部经侦局的合作，加大追究债券犯罪行为的力度。三是与最高法院合作，打开对债券违法行为进行民事赔偿的通道，实行集团诉讼，谁敢进行证券不法行为，就让他赔得倾家荡产；同时，受损失的机构和个人也能得到赔偿。

债市发展面临哪些瓶颈

问：从最近的债市风暴，能否分析下债市发展面临哪些瓶颈？最根本原因是什么？

答： 我国债市发展瓶颈是三个不统一：1. 监管机构不统一，交易所市场由证监会监管，银行间债券市场由人民银行监管，企业债由发改委监管。2. 法律不统一，交易商市场和银行间债券市场适用不同的规则，“一个国家，二套债券法律”。这其实是很不正常的，因为从法律角度而言，债券和股票区别不大，证监会系统也有公司债，应该适用相同的规则。3. 登记结算不统一，证监会系统的中国证券登记结算公司负责股票和公司债的登记结算，央行系统的中央国债登记结算公司负责债券的登记托管，二者的联通性很差，债券托管和结算没有效率。

造成以上情况最根本的原因是银行间债券市场不受《证券法》的管辖，这就让银行间债券市场制订的规则成了“无源之水，无林之木”。我国的《证券法》，总结了美国的立法经验和我国证券市场多年的发展经验，是比较成熟的，也比较成系统。银行间债券市场的立法，很多就是对具体的事情制订一个规章，非常不系统。比如，银行间债券市场托管着二十多万亿债券，这些债券都是采用电子方式。在电子方式下，债券的持有、流通和转让都发生了一些显著的变化，为了保护投资人的利益，防范系统性风险，国际机构要求进行新的立法以适应此种变化。银行间市场没有这方面的法律。证监会最近表示，会将债券无纸化法律写入《证券法》。这样的话，银行间债券市场就更没有法律基础了，国家不可能把二十多万亿债券放在一个对无纸化的债券法理关系说不清楚的地方。　

如何优化银行间债市架构？

银行间债市架构的优化，可以分三步走：

第一步，解决眼前迫切的问题，主要有两个：

一个是代持。“代持”现在业内将其定位为“灰色领域”。这里指的是“公对公”的代持。“输送利益”的代持本身是犯罪行为，就不用讨论了。其实，“公对公”的代持，对债券市场的危害程度，远甚于“利益输送”型的代持，因为代持可以放大杠杆，甚至可以达到十倍。如经积聚，可以导致系统性风险。

放大金融杠杆本身不是问题，很多金融工具都放大杠杆，但代持是以一种不透明的方式放大金融杠杆，以致监管机构都不知道风险有多大，这就会导致毁灭性结果，因为无论是2008年美国的次贷危机，还是我国1995年联办STAQ系统的崩盘，都是不透明的金融杠杆放大的结果。

另一个是“丙类户”，丙类户从其名字看是一个债券账户，但就其实质而言，是一个交易主体，即非金融机构作为交易主体进入银行间债券市场。丙类户由于有债券市场的实权人物在后面操控，别人拿不到的债券，它们能拿到；别人拿不到的资金，它们能拿得到。其操作手法是，利用银行资金购买债券，然后低买高卖，取得非法利益。

就某种意见而言，“代持”和“丙类户”是债券市场的乱象之源，饱受诟病，而严禁代持，取消丙类户，可以恢复人们对债券市场的信心。

第二步，进行在银行间债券市场的制度构建。

对此，国家审计署驻广州特派办刘升华在2012年12月就曾专门撰文，提出了三条完善监管的政策建议，一是规范场外交易，加快发展做市商制度等交易模式。二是建立统一、有序的信息披露制度体系，并研究开发统一的信息披露平台。三是将丙类户并入甲类户。

这三条，我是非常赞同的。我还想加上一条，监管部门应该采取措施，使违规行为的成本增加。另外，还应加强与公安部门的合作，在银行间债券市场成立稽查局，将债券犯罪行为绳之以法，使债券法律生就“利齿”。

第三步，打破条块分割，建立统一高效的债券监管。这包括三方面的内容：

1. 一部法律，即《证券法》，目前银行间债券市场并不直接适用《证券法》，导致股票市场的许多行之有效的打击证券违法犯罪的规则体系，不能直接适用于债券市场。就成熟度而言，中国股票市场比债券市场起码成熟二十年。

2. 一个监管机构。银行间债券市场交易的债务工具，无论是企业债、短期融资券、中期票据、集合票据和资产支持票据，就其实质而言，都是债券，应该纳入证监会的统一监管。

3. 一个登记结算机构。现在中国证券登记结算公司只能托管股票和公司债，在时机成熟的条件下，应该由其登记托管全部证券，包括各种债务工具。

所有这一切的关键点是，是修改《证券法》，将在银行间债券市场交易的债券，全部纳入《证券法》的调整范围。所幸的是，证监会已经成立了《证券法》领导小组和业务小组，正在积极地推进这方面的工作。