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昔日被境外某些机构唱空的地方债务问题，不但得到很好的解决和控制，而且向证券市场提供了收益性和安全性绝佳的投资品种-地方债券。这种投资品种，促进了中国证券市场的进一步发展，这恐怕是一些人始料未及的。
3月8日，2018年广西一般债券及专项债券合计100.6亿元，通过深交所发行成功。这是2018年首单在交易所债招标发行的地方政府债券。
截至2017年末，全国地方债余额为14 .74万亿元，规模超过国债，占全市场比例近20%，成为债券市场规模最大的品种。
关于地方债务问题，在今年的《政府工作报告》中，国务院总理李克强进一步明确：要求防范化解地方政府债务风险，严禁各类违法违规举债、担保等行为；省级政府对本辖区债务负总责，省级以下地方政府各负其责，积极稳妥处置存量债务；健全规范的地方政府举债融资机制。
这里有以下三个方面的含义：一是对于存量债务，要求“守土有责”，省级政府负责本省，各地方政府负责本辖区；二是地方政府出于业绩的需要，违规举债、担保的行为还是存在的，中央要防范金融风险，地方要发展，这里存在中央政府和地方政府的博弈；三是地方举债融资机制已经建立，但需要完善和发展。
地方债的治理，2015年是一个很重要的年份，因为根据2015年的新《预算法》，地方债券是地方举债的唯一合法形式。此前，称为“存量”债务，基本是采用“证券化”的方法，将其由非标、贷款和城投债等债权“置换”成标准化的地方债券；而对2015年之后的债务，发行地方债券是唯一的形式，“严防死控”，防止地方债券之外的非标债务出现。
先说第一个问题，存量债务的置换，国际上有经验可言。美国建国后，在第一任财政部长汉密尔顿主持下，发行新国债，按票面价值兑换包括各州债券在内的债务，承担大陆会议期间所欠之内外债5410万元，各州所欠债务2500万元。结果是，不但历史上的债务问题得到解决，而且，联邦政府牢固地建立了自己的信用，以此信用为基础，发行国债和地方债券，为证券市场的建立和发展打下了良好的基础。后来的发展正如汉密尔顿所说的：政府适当的负债，不但不是坏事，反而是好事，因为其不但为基础项目建设提供资金，还为证券市场提供金融投资工具。
我国对存量地方债务的治理，大致也是这个思路。在清理甄别的基础上，将截至2014年末各地非政府债券形式存在的存量政府债务，用三年左右时间置换成地方政府债券。现在，“三年置换期”已经接近尾声，大多数地方政府已提前完成置换工作。所以，工作的重点落在了“遏制增量”上，对此财政部三令五申，发布了许多规定，达至了很好的结果。可以想见，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债、防范隐性债务风，仍将成为地方债监管的长期任务。
当然，在堵住“后门”的同时，“开前门”，“疏”远比“堵”重要，即在建立相关的制度的基础上，将地方债纳入市场化、法治化轨道，解决系统性金融风险这个最大的“灰犀牛”。
对此，可以借鉴美国的经验。美国市政债券市场形成了以信息披露为核心，包括地方债券发行、反欺诈监管在内的较为成熟的体系。可在此基础上，建立适合中国国情的地方债务体系。
首先，就信息披露而言，建立规范的信息披露制度，是增强政府风险控制能力的重中之重，美国就是在地方财政公开透明的基础上，转向强化市政债券的信息披露。
就我国而言，开始认为地方债券相当于国债，不用披露。之后，地方债券应该披露达成共识，认识不同的是，可以披露到什么程度。2014年，财政部发布的《地方政府债券自发自还试点信息披露工作的指导意见》，对信息披露做出要求。其后的有关文件，进一步增加了披露的标准。对此，交易所市场也不甘落后，2017年7月，上交所推出“上交所地方债动态”模块，标志着上交所地方债信息披露渠道的进一步完善。
其次，是地方债券的法治化问题。美国市政债的发行与其他商业债券没有太大区别，主要是注册制度加上反欺诈条款。就注册制而言，只要地方政府向市政债规则制定委员会（MSR B，行业自律组织）提供发行文件和信息，就可以发行。发行规则和管理办法与其他债券基本一样。美国证监会（SEC）等监管机构根据反欺诈条款，对债券交易中的欺诈行为，进行监管。
最后，是中国地方债券市场的市场化问题。中国地方债市场已经初具规模，但存在以下问题：多重审批；存在银行间债券市场和交易所债券市场的条块分割；投资主体以发债地方当地的商业银行为主，其他投资者，如居民、社保基金、住房公积金、企业年金、职业年金和保险公司等投资意愿不强。
我国地方债券的发展趋势是，发行标准与现有市场化债券发行标准并轨，不应再由国家有关部门审批和下达债务规模，这样可以解决审批问题。
去年以来，先是内蒙古地方债首次向个人投资者分销，实现了对个人投资者销售的突破。投资者结构的扩充，意味着地方政府债向市场化发行又迈进了一步。之后，四川省在深交所发行债券，实现了在银行间市场和交易所市场发行的突破。另外，二次发行都有证券公司深度参与，这意味着地方债券市场的市场化进入了一个新的台阶。
总之，在市场化和法治化的前提下，中国的地方债务问题，不光得到了治理，而且逐步形成了一个统一有效的市场，源源不断地为中国的基础设施和地方扶贫工作提供资金。
文章刊于《南方都市报》（2018年03月13日）
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