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上海自贸区:金融改革裹足不前

卢旺达为经济特区制定了一个策略性计划。缅甸在实施对外开放时,接受了这个想法。从中国至阿联酋,那些接受这个观念的国家,决定扩大试点范围。印度的一位部长说,印度对经济特区的计划是“革命的”,因其可以给GDP带来2%的增加。对于想刺激其贸易和投资数额的国家来说,经济特区的观念正在流行。这种“天堂”甚至出现在“天堂”里:开曼群岛(被称为“避税天堂”)最近推出了一个新的经济特区。世界银行的Thomas Farole指出:“十年前没有经济特区的国家,要么现在已经开设,要么正在开设~”。

 

研究世界历史,能给这些满怀期望的贸易部长们一个思考的机会。经济特区只是一块“飞地”。在此,出口商和其他投资人享受税收和监管方面的优惠,但可能对其整体经济产生“扭曲”。其他的成本包括:经济特区所要求的基础设施建设和减少的税收收入。一般而言,这些成本能被就业和贸易的增长所覆盖,但很多经济特区并没有做到。有关经济特区成效的数据,让人很难进行分析,因为很难区分是经济特区还是来自其他方面的经济力量起了作用。大概而言,经济特区的效果可以分为三类:一部分获得了成功;大部分,经过投入收益评估,基本上是成功的;还有一小部分,失败了:或者从来没有很好地实施,或者投资人很高兴地享受了税收减免,但没有产生足够的就业或出口效益。

  

经济特区有很长的历史。最早的经济特区出现在古代的腓尼基。1959年,第一个现代意义的经济特区出现在爱尔兰香农机场。但经济特区的突然成功,是在1980年代——在中国接受这个做法后。现在,全球的经济特区有4,000多个(见表)。2008年进行的研究发现,有6800万人在经济特区内工作。经济特区形式多样,从基本的“出口加工区”到“特许城市”(指在影响商业的领域,有关城市自行制订规章)。

 

经济特区最大的成功故事,来自中国。1980年,中国建立了深圳特区,从此,这个城市变成了中国的出口引擎。随后,在整个国家,几十个经济特区如雨后春笋般出现。三月,中国国家主席习庆平要求加快经济特区的实施步伐。经济特区的其他的成功经验,也来自阿联酋、韩国和马来西亚。亚洲开发银行的Shang-Jin Wei介绍,由于经济区署(PEZA),菲律宾政府赢得了赞扬:通过菲律宾经济区署,菲律宾政府为外国投资者提供行政许可的“一条龙”服务。

 

大多数经济学家都认为,正是经济特区,促成了中国的解除管制。中国通过经济特区这种形式,就其认为在全国范围内难以展开的改革,先行先试。在多米尼加,通过经济特区的形式,建立了一个相当规模的制造业中心,这在一个以前依赖农业的经济,是很难得的。

 

经济特区对贸易的整体影响,还没有很好地得到评估。Paris-Dauphine University的经济学家在2014年发表的论文认为,给予一定水平的关税保护,经济特区能提高其所在国和地区的出口,并同样能提高其他提供中间货物或配件国家和地区的出口。这就解释了,为什么在大多数经济特区违反其补贴规则的情况下,世界贸易组织对经济特区基本认同。但该论文同样指出,经济特区有时给予相关国家在其他地区实施保护壁垒的借口。

 

更多常规的问题也会出现。官僚机构可能会非常庞大,但同时资金不足——有时这二点同时存在。花费在“铁公机”(铁路、公路和机场)上的费用很少,而正是这些基础设施将经济特区与全球联结。许多非洲的经济特区,正是因此陷入困境。塞内加尔的一个经济特区之所以彻底失败,就是因为以下几个原因:庞大的官僚机构、高昂的电力成本和距离良港过远。

 

曾已何时,印度Maharashtra邦批准了139个经济特区,但开发商放弃了61个,个中原因为:政策的反复无常;让人无法理解的竞标程序;对经济前景的担心。一项研究发现,为了在一个印度经济特区做生意,投资人有时不得不与多达15家政府机构打交道。另外,地方民众对于经济特区土地的征用进行的抗争,往往也会吓跑投资者。

 

更重要的是,政府有时提倡经济特区是出于政治上的考虑:为了赢得“改革”名声,而不必冒全面解除管制的风险。而部分解除管制,会阻止企业进行竞争,保留一些寻租行为。

 

一些政府官员把经济特区当作“财源”。2005年,印度经济特区内约60%公司声称,不得不向经济特区的监管当局支付“不定期”的贿赂。上个月,乌克兰总理宣布,他反对经济特区,其原因就是腐败。因为担心失去其影响力,尼日利亚的海关坚决反对经济特区。另外一个担心是,不法分子利用经济特区进行洗钱,方法是抬高出口货物的价格。

 

经济特区这个想法本身,有其局限性。对于制造业起作用的,未必对其他行业起作用。2013年设立的上海自由贸易区,定位于金融改革,结果却让人沮丧。经济学家担心,仅在区内对中国的外汇管制进行小修小补,而不对中国的其他区域产生溢出效应,是“不可能完成的任务”。可能正是因为这个原因,监管当局改革的步伐非常谨慎:在最近的一次调查中,上海四分之三的美国企业认为,上海自贸区对它们一点好处也没有。

 

但这并没有阻止中国批准更多金融自贸区的计划。中国政府甚至在国外推广经验:正在帮助六个非洲国家建立经济特区。尽管经济特区应该由国家运营,但有经济特区由私人拥有或运营。就菲律宾而言,其私人经济特区的数目是公共经济特区的十倍。如果私人运营的宪章城市或其他所谓“特别治理区”获得成功,这种趋势会走得更远。基本想法是,建立“飞地”,让其自己制订各种商业规则,包括劳动规章还是反腐败规则。George Mason University的LottaMoberg说:“把法律看作公司需要的服务” 。 Enterprise Cities的创始人Shanker Singham也认为:此方面的改革将比提供税务优惠更有竞争力。

 

Singham先生正在多米尼加、哥伦比亚、摩洛哥、波斯尼亚、印度和阿曼商谈经济特区的建设。这些经济特区大多在早期。最成熟的宪章城市项目在洪都拉斯。但即使是这个项目,也没有开始,并且引发了很大的争论:许多洪都拉斯人认为,宪章城市会成为由商业利益所哺育的“国中之国”。在大多数国家,这种半国营的方式也会遇到政治方面的阻力。

 

这种更自由的经济特区是否能流行,寄期望于更多的实验。韩国和泰国正在开发生态工业园;而其他国家和地方把经济特区当作收纳过多人口的地方。不管是好是坏,不久,经济特区在全球范围内会达到5000家。

 

译自:《经济学人》 2015年4月4日

  

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