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“入罪化”是消灭“小金库”的关键

  

  据媒体8月11日披露,经国务院批准,财政部和审计署联合发文,决定从8月至10月,在全国范围内开展贯彻执行中央八项规定严肃财经纪律和“小金库”专项治理工作。此次专项治理的范围为各省、自治区、直辖市,中央国家机关各部委,各人民团体,重点是纳入预算管理或有财政拨款的党政机关、事业单位和社会团体。

 

  “小金库”是指违反法律法规及其他有关规定,应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金、有价证券及其形成的资产。也就是说,凡是没有入账的资金和其他资产都是“小金库”。据有关资料,如以宽泛口径计算,我国每年发生的“小金库”资金总额大概已经超过1000亿元。“小金库”成为一些单位的一块很大的福利来源,甚至成为部分领导的私产,这不仅引起了民怨,也是腐败的财政基础。

 

  “小金库”问题由来已久。自上世纪70年代末80年代初以来,财政“分灶吃饭“,政企分开,机关和事业单位有了更多独立的经济利益,在此背景下,“小金库”大量出现,成为单位的私房钱。据统计,30年来,清理整顿“小金库”多达13次。就文件层面,国务院曾发过11次相关文件,地方的相关文件更是多如牛毛,但“小金库”还是没有得到遏制,还有愈演愈烈之势。

 

  造成这一状况的原因首先在于财政收支不够透明,“小金库”这部分钱属于预算外资金,在人大及公众监督之外,这就给“小金库”的兴起提供了制度上的原因。很多公权力部门,屡屡在收费上做文章、动脑筋。不少罚没收入、行政事业性收费,由于缺乏透明的制度和相应的监管力度,往往是一笔“糊涂账”。对于单位领导来说,“小金库”里的资金使用起来更为方便。就单位职工而言,“小金库”的流向,多用于单位津贴和奖金,“很得人心”。

 

  其次,此前的清理手段和力度还不够。通常采用单位“自查自纠”的方法,实际效果很不好。两年前全国专项整顿“小金库”,累计查出6万多个“小金库”,涉及资金300多亿元,但给予党纪政纪处分和追究刑事责任的只有千余人。也就是说,平均10多个“小金库”才会有一个人承担责任,这与“追回资金为主,责任人处理偏轻”的处理方式是分不开的。

 

  另外有一些“小金库”比较复杂,一些下级单位的”小金库”,其实就是秉承上级单位的意思设立的,变成了上级单位的“提款机”。对此,应该严肃处理上级单位责任人,下级单位人员则可从宽。

 

  “小金库”不仅造成了国有资产的大量流失。更重要的是助长了乱收费、乱摊派和乱罚款等,扰乱了市场秩序,并为权力寻租提供了温床。一个例证是,个别执法机关将罚没的财物进行私分,并且有个别人员在执行过程中侵吞当事人的财物。

 

  要消灭“小金库”不能依靠个人觉悟。治理“小金库”,最关键的还是要加大私设“小金库”的违法成本。这可以通过查处方式、加强财政透明和“小金库”入罪化来实现。

 

  就查处方式而言,现在通常的做法是仅通过“自查自纠”进行,威慑力不够。可采用以前财务检查中的“互查”办法。恢复以前一年一度的财务大检查,采用单位之间的互查方式,这样可加强查处的力度。对于“小金库”,不仅要完善财政制度建设,还要将各项经费的安排、使用置于阳光下。

 

  惩处与“小金库”有关的违法犯罪,最重要的是对私设“小金库”的单位,除没收其资金外,对单位领导及有关责任人,还有必要按财经法规处罚;必要的,追究其刑事责任。

 

  有人曾建议将“集体腐败”纳入刑律,严厉打击“小金库”。如果目前单独制定惩治集体腐败法律或条款有困难,则可考虑充分利用现有刑事法律,仔细区分私立、私分“小金库”的行为,准确适用相应的刑法规定来加以惩处。

 

    (本文发表于2014年08月13日 《法制日报·法治周末》) 

 

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