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地方债:填补财政鸿沟

漂亮的基础设施体现了地方政府进行公共建设的业绩,但地方政府也由此负债甚多,哪家最多呢?

 

中国的省级政府,通常被称为“地方政府”,但这种说法并不恰当。比如,广东有1.05亿人口,GDP总值超过一万亿。而全球只有11个国家(包括中国)的人口达到这个数目,15个国家达到这个经济量。

 

同样让人印象深刻的,是中国的地方债规模。国家审计署在2013年底披露,在去年年中,地方债的规模达到10.9万亿人民币(1.8亿美元)。如果算上担保,规模是17.9万亿人民币。这大约相当于中国GDP的三分之一。“地方”债增长得如此之快,以致成为国家的负担,并引起了国际上的注意。

 

审计署的报告说明了问题的大小,但只是在国家层面以整体方式看地方债,没有披露地方债的在各省的构成情况:即没有点名批评,也没有表扬特定的省份。但是,在过去的几周,几乎所有的省级政府都公布了其审计结果。在暴露问题的同时,这些信息无疑有助于解决问题。原则上,花钱大手大脚的政府被“爆光”,受到公众的审查,而这有助于防止突发其来的财政恐慌。

 

但是,确定陷入债券最重的省份,并不象看起来的那么容易,因为数字可以各种方式进行包装。江苏和广东等沿海省份无疑 欠债最多,占到总额的14%。但是,这二个省份同时拥有最大经济量,超过全国GDP19%

 

如与经济量相称,西部贫穷的省份如云南、青海和甘肃负债最重,还有位于西部的直辖市重庆(重庆以其大量的公共投资而著名)。贵州在2013年中期的债务超过其前四个季度GDP80%,财政窟窿最大。

 

上述数字,既包括地方政府自己的负债,也包括其为其他机构提供的担保。虽然有时这种担保是显性的。但在通常情况下是隐性的。2012年底,重庆以显性方式提供担保的债务达到其GDP18%;而甘肃隐性地为其GDP20%提供了担保。

 

这些担保,在会计上就是通常所说的“或有负债”,即仅在债务人不能履约时(如发生基础设施公司关闭或地方医院破产的情况),地方政府才承担支付义务。这些财务风险在多大的可能性会变成现实?平均而言,各省预期的概率大约为23%。按此概率,而不是担保的全部账面价值记帐,则甘肃的债务负担变得很小,从GDP44%降至19%;重庆的债务负担也从59% 降至38%

 

即使不算这些让中国各省陷入噩梦的担保,相比其税收,地方政府的债务粗看起来,还是太多。比如,2012年,云南和青海的直接债务分别超过其预算的260%370%。值得庆幸的是,各省的收入不仅来自于预算,还有其他收入 ,如中央政府的转移支付和土地出售收入。很难获得有关这些财政来源的最新数据。但是,这些财政来源的规模,可从各省的审计报告载明的其他指标中推算出来。

 

这意味着,事实上,预算外收入可能很多。2012年,一些省的预算外收入超过了GDP30%。较小的经济体更多,通常会得到与其规模不成比例的预算外收入:青海的此类收入达到了其GDP50%;而较大的经济体则(如山东和广东),则较少,仅占其GDP8-10%

 

这些额外的财政收入,使得较小经济体的债务负担非常不同。例如,就其不多的GDP而言,广州的债务是国内最重的。但是,如考虑到与其预计负债不成比例的巨大财政补贴,广州并不是最贫穷的城市。相反,而这个令人耻辱的称号可能要授予中国的首都—北京,因为北京的债务可能占到其庞大的财政总收入的99.9%。平均到人头,北京在地方政府里直接负债首屈一指———这是一个挥霍的首都。

 

值得庆幸的是,在中国,中央政府会部分“买单”,以帮助解决地方债务问题。政治意义的“北京”,会帮助地理意义上的“北京”,从而清理其财政混乱。就此而言,这恐怕确实是一个“地方”问题。

 

译自:2014222日 《经济学人》

 

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