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地方债嬗变 信用评级是关键

 

521日,财政部公布了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》,允许上海、北京和广东等10省市,进行地方债直接发行的改革试点。从2009年财政部代发代还地方政府债券,到2011年试点地区自行发债、中央代还,再到如今试点地区实行债券自发自还,至最后出现最终意义上的“市政债”,地方债券制度改革的路线图,已经基本明确。

 

在试点办法发布之前,对于地方债的改革,存在两种不同的观点:一派观点认为,立即取消地方政府融资平台,由国债代替地方债;而另外一派观点认为,城投债不会马上消失,应在地方直接发债试点成功的基础上,逐步将城投债券改造为市政债。试点办法的发布,表明第二种观点得到官方认同。

 

 2009年,财政部代发代还,是中央政府以自己的名义代地方政府发行,实质上是国债。2011年试点地区自行发债、中央代还,实质是以国家信用进行担保,也是一种变相国债。城投债是地方政府以地方融资平台名义发行的企业债和中期票据,是一种变相的地方债,是地方信用。与以前国债性质的地方债不同的是,此次试点,采用市场化的方式,要像城投债一样,建立债券评级和信息披露制度,本质是一种地方信用。这是一个根本性改变。

 

  但与美国的市政债相比,中国此次试行的地方债券,在发行主体、发行规模和期限上受到限制,尽管这些限制是临时性的,以后会逐渐放开。从发行的主体看,上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛10省市,除宁夏外,基本是东部的省市。随着地方债券市场的完善,试点会逐步向中西部转移。自发自还债券总规模为1092亿元,不能超出,而不是地方政府根据需要和融资能力进行债券发行。

 

就债券期限而言,为五年、七年和十年,取消了三年期债券品种,增加了十年期品种。将发行债券期限延长,长债置换短债,是为了解决地方投资中普遍存在的期限错配问题。

 

 推出中国版市政债试点的原因是,2008年前,由于担心源于美国的全球金融危机,当时中央决定推出四万亿元刺激计划,鼓励地方政府进行基础设施建设投资。但这些投资有一个最大的问题是:效率没有保证,而且很不透明,除信贷、通过地方政府融资平台发债外,还通过信托等影子银行进行大量融资。而通过市场化发行,债券要通过项目收入来偿还,自然效率上就得到了一定保证。另外,债券信息披露,可以解决不透明的问题。

 

  此次试点,要求发行债券的地方政府及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等。之前,财政部代发债券,是将多个省市债券打包发行,相当于资产池,不披露每只债券的信息。2013年后,地方政府自行发债,才开始披露债券基本情况、地方政府经济运行情况和财政收支指标等。这次,无疑是对信息披露提出了更高的要求,增加了地方债券融资的透明性。

 

   当然,地方债务的信息披露,还有基础性工作要做,如制定地方资产负债表。另外,能否对地方债合理定价,是关系到地方债试点能否成功的关键。目前,西方评级机构有针对地方政府的评级方法,但评级采用双重标准,部分夸大地方债务问题,以图做空中国经济。如果考虑到欧债危机起源于美国评级公司突然降低对希腊的评级,我们就可以知道评级在地方债中有多重要。

 

    去年以来,大公国际、中诚信和中债资信评估公司等评级公司,已经公布各自的地方债券评级方法。国资背景的大公国际,建立了自己的地方政府评级方法体系。据其介绍,这也是世界首部非西方型的地方政府信用评级。中债资信是一家再评级公司,即在评级公司评级之后再次进行评级,而中诚信提出的评级方案,是基于西方标准。中诚信作为一家穆迪持股一半的公司,由其过度参与地方债券评级,可能有损于中国的国家安全。但是,现在就大公国际一种评估体系是远远不够的,应该再设立一家国有的评级公司,与大公国际竞争。

 

本文发布于《法治周末》(法制日报社主办) 



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