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反垄断执法:是平等的,但有些公司更平等

近几周,中国政府似乎把目标锁定于那些混迹于北京酒吧的外国人:确认他们是否携带和使用毒品,对其体液进行现场检验,并在没有经过正当程序的情况下对其进行突击搜查(对此有公开报道)。这就使得这些外国饮酒爱好者(尤其是那些并没有涉毒的),对中国的执法有所不满。

 

跨国企业的大班们同样心烦。近几周,中国政府在全国范围内,对多个行业的外国公司进行反垄断调查:确认其是否违反了法律,对其办公地点的硬盘进行现场检查,并在没有经过正当程序的情况下,对其进行突击搜查(对此有公开报道)。在一封措辞并不委婉的抗议信中,欧洲商会质疑:“此次反垄断,是否着重对准外国公司?”

 

 “不是这样的”,国家发展改革委员会秘书长李朴民回应道理,“在法律面前,人人平等”。国家发展改革委员会(NDRC),是三个反垄断执法部门中最强势的一个。但外国公司还是没有就此放宽心,尤其是汽车行业的公司。

 

李朴民进一步介绍:有十家日本汽车零部件生产企业受到处罚,数额达到12.4亿元人民币,这是中国迄今为止就反垄断案件开出的最高罚单。他没有提及国内企业。几天前,有媒体披露,NDRC认定奔驰违反了中国的反垄断法,理由是其滥用市场优势地位,抬高汽车零部件销售价格。这是在对几家外国高档车生产商进行突击检查后发现的。但是,这些外国汽车生产商本地都有合资企业,但看起来其国内伙伴并未受到影响。

 

车企不是唯一的目标。外国科技公司也抱怨它们受到不公正的待遇。另外一个反垄断执法机构,是负责反不正当竞争的国家工商局(SAIC)。SAIC最近突袭了微软的多个办公场所。考虑到这家美国软件巨人在中国的市场规模并不大,很难想象其能滥用市场优势地位,反倒是其在中国没有受到很好的知识产权保护。 此外,NDRC还对美国通讯设备生产商高通进行了反垄断调查。业内人士认为,这是为了逼高通对其技术降价。而高通的降价,对中国第四代手机的发展至关重要。

 

以上是在2013年的反垄断执法之后,进行的一系统调查。在2013年的执法过程中,中国监管当局,对滥用市场优势地位的行为开出了2.42亿美元的罚单。去年一开始,NDRC就对液晶显示器面板的外国生产商进行了处罚。几个月后,该机构高调地宣布,有六家生产婴儿奶粉的厂商存在“再销售价格同盟”,这六家里有一家是外国公司。从此情况看,外国公司将来会比过去处境艰难。咨询公司HISDavid Yang 警告说:可以预见,更多的反垄断调查会被发起,涉及建筑业、电讯业、垃圾处理业和银行业。

 

中国的此次反垄断运动,有些地方让人担忧。首先,也是最重要的,反垄断调查好像是专门针对外国公司的。其实,个中情况,要复杂得多。中国的反垄断法自2008年生效,尽管公布的年统计数据并不透明和完全,但仍然可以看出,中国执法者对于国内公司并没有手下留情,反垄断调查涉及白酒、黄金销售和盐等行业。

 

但是,由于数据不全,无法判断对国内反垄断调查的着力程度。与高调打击外国公司形成鲜明对比的是,许多国内反垄断案件,是以和解方式悄然结案的,并没有公布违规内容。此外,执法者极不情愿去和大型国有企业斗法。例外的情况是,NDRC对中国联通和中国电讯的调查(这次调查让人觉得有些意外),以确认其是否对宽带市场进行暗箱操作。官员经常提及此案,作为反垄断调查对所有企业一视同仁地严厉适用的例证。但一名律师悄悄地告诉我们,此案后来被上面叫停,因为执法机构“误判了自己的实力”。

 

另外一个现象,同样让人担心。反垄断执法本身,削弱了反垄断法的威力。专家的普遍观点是,反垄断法就其条文而言,是非常先进的,而执法有越来越欠文明之嫌。去年,大型外国公司的30多名律师,被一名NDRC 官员叫到一个房间,警告他们不要挑战反垄断调查,否则会面临更严厉的惩罚。在中美高层战略对话中,美国提及此事,中国政府的公开承诺是:反垄断调查涉及的公司,会有充分的机会提供证据,并进行答辩。但欧盟的抱怨表明:跨国公司仍旧面临恐吓性行政手段,如警告外国公司不要寻求外部法律帮助,或者在法庭上对反垄断调查进行挑战。

 

这实在遗憾。作为一个亮点,中国法院在处理反垄断案件方面取得了长足进步。尽管数量不多,但反垄断案件的民事部分由一些知识产权法官审理。这些知识产权法官受过良好的法律训练,如一家地方法院对奇虎诉腾讯的判决,显得思维缜密,透明度强,跟西方法院并无二致。事实上,芝加哥大学的经济学家David Evans说过,他见过一些欧洲法官的判决,其对市场运作的把握程度,远不及他在中国遇到的审查同类案件的法官。

 

最后一点让人担心的是,此次反垄断战役有多个不同的政策目标,而有些政策目标不相同,甚至是相互矛盾的。如中国坚持“自主创新”:作为一个策略,政府试图让外国公司让渡其世界级的技术,以让中国公司学习借鉴。而对外国科技公司的整顿,似乎部分起因于对于国家安全的考量——原因是斯诺登对美国间谍行为的爆光,引起了各国政府的警觉。

 

根据伦敦国王学院Angela Zhang的观察,除了反垄断,NDRC还有一个重要的职能,那就是稳定物价。了解此点,就不难理解,作为对反垄断违法行为的救济措施,NDRC经常逼公司降价,在奔驰案中NDRC 就是这样做的。通常,较低的物价会让消费者受益,但这并不适用于所有的情况。一个例证是,掠夺性价格伤害了低成本的进入者。所以,执法者得考虑反垄断的长期效应。另外,过于沉迷降价,有时会妨碍采用其他更为适当的救济手段,如要求供应商修改合同和改变供应关系。

 

中国的反垄断监管机构日益自信,无疑,在将来会发起更多的调查。这些调查会引起有些外国公司的不快。但是,仅凭这个就宣称反垄断调查是针对外国公司,无疑是站不住脚的。同样,坚持认为在反垄断调查中,各种类型的公司完全平等,也是不客观的。中国为了促进竞争,近来对外国公司的垄断行为进行了打击,但名声在外的寡头如有的国有企业,却能幸免。这进一步说明:中国的反垄断执法,是平等的,但一些公司比另外一些公司更平等些。

 

 

译自:《经济学人》 2014823日 

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